Sotilaallinen liikkuvuus on eurooppalaisen puolustusyhteistyön lippulaiva

Sotilaallinen liikkuvuus on kyky laajoihin suurtenkin joukkojen keskityksiin. Kylmän sodan jälkeen Euroopassa tämä kyky ajettiin alas. Krimin miehitys sai sekä EU:n että Naton panostamaan voiman projisointikyvykkyyteen

Europarlamentaarikko Petri Sarvamaa kirjoitti Sotilasaikakauslehden numerossa 2/2021 ansiokkaan kirjoituksen eurooppalaisesta puolustusyhteistyöstä.

Sarvamaa kirjoitti aivan oikein todetessaan, että Euroopan monivuotiseen rahoituskehykseen (MFF 2021-2027) lisätty uusi kokonaisuus, Euroopan puolustusrahasto (EDF), on puolustusyhteistyölle historiallinen budjettikirjaus. EDF on eurooppalaisen puolustuksen kannalta tärkeä instrumentti, sillä ensimmäistä kertaa EU:n budjettia käytetään yhteiseen puolustukseen.

Sarvamaa ei kuitenkaan tarkastele artikkelissaan kokonaisuutta, jolle niin ikään budjetoitiin oma rahoituskokonaisuutensa, nimittäin sotilaallista liikkuvuutta. Sotilaallinen liikkuvuus, Military Mobility, on toinen EU:n monivuotisen budjetin puolustukseen liittyvistä uusista rahoituskokonaisuuksista. Sotilaallinen liikkuvuus on eurooppalaisen ja transatlanttisen puolustusyhteistyön lippulaiva, joka ei ole ainoastaan budjettikirjaus, vaan aivan keskeinen puolustusyhteistyön ilmentymä, joka kytkeytyy kiinteästi Euroopan vakauteen ja turvallisuuteen. Sotilaallisen liikkuvuuden parantaminen on osa ennaltaehkäisevää pidäkettä ja käytännön edellytys sille, että Eurooppaa kyetään puolustamaan.

Sotilaallinen liikkuvuus – mitä ja miksi?

Kylmän sodan päättymisen jälkeen sotilaallinen liikkuvuus Euroopassa väheni ja monet sotilaallista liikkuvuutta helpottavat käytännön järjestelyt purettiin. Neuvostoliiton hajoamisen jälkeen eurooppalainen aluepuolustuskyky ajettiin alas, eikä laajamittaiseen sotaan Euroopassa enää uskottu. Suurien joukkojen keskityksille ei nähty enää tarvetta.

Venäjä oli Naton kumppanimaa ja konventionaalisesta sodankäynnistä olivat katseet kääntyneet kohti kriisinhallintaa ja terrorismin vastaista sotaa. Persianlahti, Irak, Afganistan. Sota oli kaukana Euroopasta ja erilaista, mihin kylmän sodan aikana oli valmistauduttu. Euroopan keskittyessä uudenkaltaiseen sodankäyntiin kotirintamalla liikenneinfrastruktuuri samanaikaisesti kehittyi ja nykyaikaistui. Kehityksessä ei ollut enää tarvetta huomioida laajoja joukkojen ja materiaalin siirtoja. Suuret satamat kehittyivät kaupallisen siviililiikenteen ja rahdinkäsittelyn ehdoilla ja niiden kääntäminen poikkeusoloissa palvelemaan sotilaallisia tarpeita vaikuttaisi erittäin negatiivisesti koko maanosan talouteen. Samalla syntyi erilaisia byrokraattisia hidasteita sotilaalliselle liikkuvuudelle, kuten esimerkiksi vaarallisten aineiden kuljetussääntelyä, jossa ei riittävästi huomioitu sotilaallisen toiminnan tarpeita.

Herätys tapahtui vuonna 2014, kun havahduttiin tarpeeseen puolustaa jälleen myös Eurooppaa. Alettaessa taas harjoitella joukkojen keskittämistä törmättiin useisiin ongelmiin, jotka estivät hyvästä tahdosta ja yhteisymmärryksestä huolimatta joukkojen sujuvan liikkeen. Kuinka Eurooppaa voisi puolustaa, jos joukkojen keskittämiseen kuluisi päivien sijaan viikkoja? Valtaosa Euroopan puolustuksesta hoidetaan Naton ja kansallisten asevoimien toimesta, mutta sotilaallista liikkuvuutta kehitetään EU:n regulaatiolla, direktiiveillä ja rahoituksella. Tämä on lähtökohta, jonka johdosta EU:n ja Naton välinen puolustusyhteistyö on erityisen tärkeää.

Nykypäivän muuttuneessa turvallisuusympäristössä eurooppalaisten asevoimien liikkuvuus on jälleen tullut siis tarpeelliseksi ja ajankohtaiseksi. Euroopassa toimintaympäristö on sotilaallisen liikkuvuuden kannalta muuttunut myös muilta osin.

Euroopan unionin ja Naton ulkoraja on siirtynyt idemmäksi, logistiset suorituskyvyt ovat muutenkin kuin liikenneinfrastruktuurin osalta kehittyneet ja samalla siirtyneet suurelta osin siviilitoimijoiden omistukseen. Digitalisoituminen on luonut uusia mahdollisuuksia byrokratian vähentämiseen ja Euroopan syventynyt integraatio luo mahdollisuuksia sotilaallisen liikkuvuuden helpottamiseen. Nykyään sotilaallista liikkuvuutta tarvitaan jopa kylmän sodan aikaa enemmän, sillä kuten muistamme, kylmän sodan aikana pääosa kriisiaikana tarvittavista joukoista oli molemmin puolin rautaesirippua jo normaalioloissa ryhmittyneenä toiminta-alueilleen.

Nyt joukot valmistaudutaan pääosin projisoimaan vasta tarpeen tullen. Teknologisesta kehityksestä ja eurooppalaisesta integraatiosta huolimatta toimintaympäristö on nykyään kylmän sodan aikaa komplisoidumpi. Siksi on tärkeää, että sotilaallisen liikkuvuuden edistämiseksi tehdään hartiavoimin töitä. Viimeisin konkreettinen esimerkki sotilaallisen liikkuvuuden merkityksestä on viime keväältä, kun Venäjä pääsiäisen aikaan keskitti suuren määrän joukkoja Itä-Ukrainan rajan taakse. Projisointi oli nopea, ja aiheutti Euroopassa lyhyessä ajassa vaikeasti ennustettavan ja epävarman tilanteen.

Mitä on sotilaallinen liikkuvuus? Sotilasterminologiassa ovat tuttuja käsitteitä operatiivinen ja taktinen liikkuvuus, mutta sotilaallinen liikkuvuus on käsite, joka kuuluu eri taksonomiaan. Pelkistetysti todeten sotilaallinen liikkuvuus on joukkojen ja materiaalin sujuvaa liikettä Euroopassa, Euroopasta ja Eurooppaan normaali- ja poikkeusolojen aikana. Sotilaallisen liikkuvuuden merkitys on siis sangen yksinkertainen. Sotilaallisen liikkuvuuden edistämiseksi tehtävä työ on sitä vastoin huomattavasti monisäikeisempi ja jopa komplisoidumpi asia.

Liikkuvuuden edistäminen tapahtuu poikkihallinnollisesti ja monikansallisesti usealla eri saralla. Sitä edistetään esimerkiksi infrastruktuurin kehittämisessä, tullilainsäädännössä, verotuskäytännöissä, kuljetuslainsäädännössä, logistiikassa, maahantulolupasäännöstössä, isäntämaatuen järjestelyissä ja viime kädessä ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimin. Valtiosta ja sen tilanteesta riippuen painotukset ovat erilaisia. Toteutettavat toimet vaihtelevat esimerkiksi yksittäisistä siltahankkeista aina valtiosopimuksiin saakka.

Lähihistoriaa ja taustoja

Euroopan unionissa pohdittiin 2010-luvulla kylmän sodan jälkeen muuttunutta tilannetta sekä viimeisten vuosien turvallisuusympäristössä tapahtuneita käänteitä. ”Rajattomassa” Euroopassa sotilaitten ja kaluston liikkuvuudelle on vuosien varrella syntynyt yllättäviäkin esteitä, joita nyt on alettu purkaa. Euroopan komissio totesi sotilaallisesta liikkuvuudesta 10. marraskuuta 2017:

”As part of the drive to better protect citizens and improve the Union´s security environment, the European Commission and the High Representative are proposing a number of actions to improving military mobility within the European Union.”

Toimintaympäristön muutos ja kylmän sodan päättymisen jälkeinen vähentynyt sotilaallisen liikkuvuuden tarve olivat luoneet liikkuvuudelle hidasteita ja esteitä, jotka haluttiin poistaa. Kuljetusasioiden komissaari Violeta Bulc totesi marraskuussa 2017:

”The European Union has a modern transport network that serves the needs of Europeans. These needs can also be of a military nature. The swift movement of military personnel and equipment is hindered by physical, legal and regulatory barriers. This creates inefficiencies in public spending, delays, disruptions, and above all a greater vulnerability. It is high time we maximize civil and military synergies also through our transport network in an efficient and sustainable manner.”

Komissio määritteli sotilaallisen liikkuvuuden kehittämiseksi EU:ssa kolme toimintalinjaa: 1) muodostaa yhteinen ymmärrys tarpeista ja vaatimuksista, 2) muodostaa yhteinen ymmärrys infrastruktuuritarpeista ja niiden vaikutuksista infrastruktuuristandardeihin sekä 3) mukauttaa jäsenvaltioiden säännöstöä ja toimintatapoja sotilaallisen liikkuvuuden helpottamiseksi.

Maaliskuussa 2018 Euroopan komissio ja EU:n ulko- ja turvallisuusasiain korkea edustaja julkaisivat ehdotuksen toimintasuunnitelmaksi sotilaallisen liikkuvuuden kehittämiseksi Euroopassa. Toimintasuunnitelma, Joint Communication to the European Parliament and the Council on the Action Plan on Military Mobility, 28.3.2018 määritteli ne työlinjat, joilla alettiin työskennellä sotilaallisen liikkuvuuden edistämiseksi Euroopassa. Työtä alettiin tehdä EU:n piirissä sekä useilla muilla, osin myös uusilla foorumeilla,

Kesäkuussa 2018 hyväksytyissä Euroopan neuvoston päätelmissä asetettiin lähitavoitteet sekä linjattiin toimenpiteitä, joita jäsenvaltioiden tuli toteuttaa vuoteen 2024 mennessä. Tavoitteena oli vuoden 2019 loppuun mennessä laatia sotilaallisen liikkuvuuden kansalliset suunnitelmat ja priorisoida niiden toimeenpano korkealle. Rajanylitysmenettelyitä tulisi nopeuttaa sekä pyrkiä rajanylityslupien käsittelemiseen viiden työpäivän kuluessa (ja nopean toiminnan joukkojen osalta jopa lyhyemmässä ajassa). Rajanylitysten lupamenettelyihin tulisi luoda monikansallinen yhteyspisteverkosto, kansallisia ja kansainvälisiä harjoituksia tulisi hyödyntää sotilaallisen liikkuvuuden säännöllisemmäksi harjoittelemiseksi sekä tarkastella vuosittain sotilaallisen liikkuvuuden kehittämisen edistymistä. Nämä tavoitteet on vuoden 2020 loppuun mennessä joko täytetty tai niiden toimeenpano on hyvässä vauhdissa. Tavoitteiden moninaisuus kuvaa hyvin sotilaallisen liikkuvuuden edistämisen laaja-alaisuutta.

Vuonna 2020 alkanut koronapandemia osoitti sotilaallisen liikkuvuuden poikkihallinnollisen merkityksen Euroopassa. Euroopan maiden asevoimat tukivat aktiivisesti siviiliviranomaisia pandemian hoidossa monin eri tavoin.

Miten Suomi hyötyy Euroopan sotilaallisesta liikkuvuudesta?

Voidaan kysyä, miten Suomi hyötyy Euroopan sotilaallisesta liikkuvuudesta? Mehän olemme täällä eurooppalaisen pussin perällä, jossa poikkihallinnollinen yhteistyö toimii esimerkillisesti, infrastruktuuri on hyvässä kunnossa, viranomaisyhteistyötä harjoitellaan ja kansallinen puolustus on keskeinen ja arvostettu osa kansallista turvallisuuttamme.

Suomelle sotilaallinen liikkuvuus on tärkeää, koska se tukee keskeisesti sotilaallisen avun antamisen ja vastaanottamisen muodostamaa kokonaisuutta. Sotilaallinen liikkuvuus parantaa myös sotilaallista huoltovarmuutta. Tällä on erityistä merkitystä Suomelle, koska olemme riippuvaisia puolustusmateriaalin ja varaosien saatavuudesta ulkomailta. Lisäksi sotilaallinen liikkuvuus palvelee normaaliajan kansainvälistä puolustusyhteistyötä; asejärjestelmien huoltokuljetuksia ja osallistumista harjoituksiin sekä kriisinhallintaoperaatioihin. Jos siis sotilaallinen liikkuvuus on sujuvaa manner-Euroopassa, saamme me Suomessakin osamme yhteisestä hyvästä.

On myös muistettava, että sotilaallisen liikkuvuuden turvallisuustilannetta vakauttava ja konfliktin kynnystä nostava vaikutus pätee myös Suomessa. Olemmehan osa läntistä yhteisöä ja kulttuuripiiriä.

Tavoitteet lähestyvät ja uusia asetetaan

Sotilaallisen liikkuvuuden työssä on edetty hyvin ja tavoitteita on saavutettu. Keskeisiä edistysaskeleita on viime aikoina otettu usealla työlinjalla. Rajanylitys- ja maahantulolupajärjestelyiden harmonisoinnissa tekniset järjestelyasiakirjat ovat allekirjoitusvaiheessa. Tarkoituksena on nopeuttaa ja sujuvoittaa maahantulon ja rajan ylittämiseen liittyviä lupakäytänteitä.

EU:ssa on vuonna 2020 otettu käyttöön sotilastullauslomake, jonka käyttö vapauttaa velvollisuudesta antaa saapumisen yleisilmoitus unionin tullialueelle tuotavista tavaroista ja lähtöä edeltävä ilmoitus unionista poistuvista tavaroista. Nyt on käynnistymässä lomakkeen digitalisoimishanke.

Sotilaallisen liikkuvuuden fyysiseen infrastruktuuriin liittyvä edistäminen harppasi eteenpäin, kun Verkkojen Eurooppa, CEF2-rahoitusmekanismilla hallinnoitava siviili-sotilaskäyttöisten liikennehankkeiden rahoitushaku syksyllä 2021 avautui. Tämä rahoituskokonaisuus on artikkelin alussa mainittu EDF:n oheinen toinen uusi rahoituskokonaisuus, joka ensimmäisen kerran on nyt luotu EU:n monivuotiseen rahoituskehykseen. Sotilaallisen liikkuvuuden liikennehankkeille on budjetoitu yhteensä 1,5 mrd € rahoitus vuosille 2021–2027.

Arvonlisäverokäytänteissä jäsenvaltion puolustusvoimien hankinnat vapautetaan tietyin edellytyksin arvonlisä- ja valmisteveroista, kun asevoimat osallistuvat puolustustoimintaan yhteiseen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan kuuluvien unionin toimien toteuttamiseksi oman maansa ulkopuolella. EU on antanut asiasta vuoden 2019 joulukuussa direktiivin, jonka täytäntöön panemiseksi jäsenmaiden on annettava tarvittavat säädökset viimeistään kesällä 2022.

Merkittävä edistysaskel otettiin marraskuussa 2020 kun Euroopan neuvoston puolustusministerikokous antoi päätöksen niin sanottujen kolmansien valtioiden eli Euroopan unioniin kuulumattomien maiden mukaan ottamisen periaatteista Pysyvän rakenteellisen yhteistyön (PRY) projekteihin. Suomi ajoi omalla EU-puheenjohtajakaudellaan voimakkaasti tätä asiaa, joka nyt viimein saatiin maaliin. Prosessi ensimmäisten kolmansien valtioiden liittämiseksi käynnistyi tänä vuonna, kun Yhdysvallat, Kanada ja Norja ilmaisivat halunsa liittyä PRY:n sotilaallisen liikkuvuuden projektiin. Neuvoston puolustusministerikokous hyväksyi toukokuussa projektiryhmän suosituksen kutsua nämä maat mukaan, jolloin ensimmäinen käytännön askel valtioiden liittämiseksi projektiin otettiin. Syksyllä kolmasvaltiojäsenet ottivat ensimmäistä kertaa osaa PRY-projektin kokoukseen. Kolmasvaltiojäsenet tuovat mukanaan kukin oman lisäarvonsa sotilaallisen liikkuvuuden edistämiseen sekä edelleen syventävät EU:n ja Naton välistä yhteistyötä.

Monen tavoitteen saavuttaessa määränpäätään on katse alettu suunnata tulevaisuuteen. Kaikilla tasoilla asiantuntijatasolta ministeritasolle on alettu keskustella seuraavista askelista. Eri hahmotelmissa ja agendoilla toistuvat tietyt teemat ja tavoitteet, joista onkin muotoutumassa eri foorumeille tavoiteasetantoja.

Edelleen halutaan kehittää liikenneinfrastruktuuria ja harmonisoida sotilaalliseen liikkuvuuteen liittyvää säädöspohjaa, kehittää yhteisiä logistisia ja kuljetussuorituskykyjä, edistää viranomaisyhteistyötä ja kumppanuuksia. Erityistä huomiota on saanut digitalisoinnin edistäminen myös sotilaallisen liikkuvuuden saralla.

Digitalisaatiotrendi seuraileekin yhteiskunnissa vallitsevaa kiihtyvää kehitystä. Konkreettisia digitalisaatiohankkeita ovat aiemmin mainittu sotilastullaukseen liittyvien lomakkeiden digitalisointi sekä mahdollisesti käynnistymässä oleva maahantulojärjestelyihin liittyvä yhteinen digitalisaatiohanke. Digitalisaatioon liittyen on myös kyberresilienssi noussut pohdintojen kohteeksi. Miten voitaisiin kyberresilienssiä edistää turvaamaan sotilaallisen liikkuvuuden digitalisointia?  Keskeisesti kehitettäväksi kohteeksi on usein nostettu EU:n ja Naton välisen yhteistyön kehittäminen. Sotilaallisen liikkuvuuden edistäminen on yhteistyölle samanaikaisesti sekä keskeinen tavoite että väline. Sujuva sotilaallinen liikkuvuus on tavoite, joka on Euroopan turvallisuudelle keskeinen edellytys ja siten kaikkien etu. Samalla se on väline, jonka edistämisellä EU:n ja Naton yhteistyö tiivistyy ja syvenee.

Haasteena sotilaallisen liikkuvuuden edistämisessä voidaan nähdä foorumeiden moninaisuus. Samoja tavoitteita edistetään useilla eri tahoilla, jolloin päällekkäisen työn riski suurenee. Eri foorumeilla on pääsääntöisesti myös samoja jäseniä. Työtä tulisikin pyrkiä tehokkaasti koordinoimaan, jotta suoranaisilta päällekkäisyyksiltä kyettäisiin välttymään, ja mahdolliset katvealueet peittämään. Uusia hankkeita ideoidessa tulisikin huolella kartoittaa, ollaanko samaa aihetta edistämässä jo jollain toisella taholla.

Sotilaallisen liikkuvuuden edistäminen Suomessa

Suomessa sotilaallista liikkuvuutta edistetään hallinnonalojen välisellä yhteistyöllä. Ne toimet, joita edellä kuvatun kehittämisen ja edistämisen saralla toimeenpannaan, eivät suinkaan ole ainoastaan puolustushallinnon alalla tapahtuvaa toimintaa, vaan suuri osa työstä tehdään itse asiassa muilla hallinnonaloilla.

Sotilaallista liikkuvuutta edistetään Suomessa eurooppalaisten sekä kansallisten tavoitteiden suunnassa. Työtä tehdään puolustusministeriön johtamana poikkihallinnollisena koordinaationa, jonka tavoitteena on mm. varmistaa tiedonvaihto ja tilannetietoisuuden ylläpito sekä valmistella ja koordinoida kansalliset kannat. Koordinaation näkyvin muoto on kuukausittain kokoontuva poikkihallinnollinen koordinaatioryhmä, jossa edustettuina ovat PLM, LVM, SM, STM, TEM, UM, VM ja VNK sekä Huoltovarmuuskeskus, Pääesikunta, Rajavartiolaitos, Traficom, Tulli ja Väylävirasto.

Tällä hetkellä kansallisilla työlinjoilla ajankohtaisimmat asiat liittyvät eurooppalaisiin työlinjoihin. Kuten aiemmin mainittiin, ensimmäinen CEF 2-rahoitusvälineen hakukierros avautui syksyllä 2021. Tällöin mahdollistettiin rahoitushaku kansallisille liikenneinfrahankkeille hyödyntäen sotilaallisen liikkuvuuden rahoitusmekanismia.

Myös osa isäntämaatukijärjestelyistä (Host Nation Support, HNS) sisältää sotilaalliseen liikkuvuuden elementtejä. HNS käsittää isäntämaan eri viranomaisten toimia toisen valtion joukkojen tukemiselle vastaanottavassa maassa rajanylityksen jälkeen. Tällä hetkellä isäntämaatuen järjestelyitä ollaan kehittämässä usealla eri taholla ja tasolla. HNS-työssä ollaan luomassa ohjeita, toimintamalleja sekä yhteistyöjärjestelyitä sekä kansallisesti että monikansallisesti. Järjestelyillä pyritään sujuvoittamaan ja helpottamaan isäntämaatuen järjestelyitä vakioimalla ennalta määritettäviä toimintoja. Nyt isäntämaatuen kehittämisen kärjessä toimii puolustushallinto, mutta on huomattava, että toimiva isäntämaatuki on vahvasti poikkihallinnollista toimintaa. Isäntämaatuen järjestelyiden paras kokeilukenttä ovat luonnollisesti kansainväliset harjoitukset kotimaassa ja ulkomailla. Tänä vuonna oli tarkoitus päästä voimallisesti koeponnistamaan järjestelyitä Arctic Lock 21 -harjoituksessa, mutta koronapandemiasta johtuen harjoituksen kansainvälinen osuus jouduttiin pääosiltaan perumaan. Pienemmässä mittakaavassa järjestelyitä on päästy harjoittelemaan erityisesti ilma- ja merivoimien harjoituksissa, joita on pandemiasta huolimatta kyetty järjestämään.

Rajanylityksen- ja maahantulon lupajärjestelyiden harmonisoinnissa on Euroopan puolustusvirasto EDA:n johdolla valmisteltu tekniset asiakirjat ilmassa ja maalla tapahtuvien järjestelyiden harmonisoimiseksi. Myös Suomi on ollut aktiivisesti mukana asiakirjojen valmistelussa.

Vaarallisten aineiden kuljetuksia (VAK) koskeva lainsäädäntö on sotilaalliseen liikkuvuuteen merkittävästi vaikuttava asia. Suomen kansallinen VAK-lainsäädäntö on päivitetty vuonna 2021. Päivityksen keskeisin merkitys sotilaalliselle liikkuvuudelle on se, että päivitystyössä todettiin tarve Puolustusvoimien ja Rajavartiolaitoksen omalle VAK-lainsäädännölle. Tämä lainsäädäntötyö on puolustusministeriön johdolla käynnistetty ja tavoite on saada hallituksen esitys valmiiksi vuoden 2022 kuluessa. Tämä lainsäädäntötyö antaa mahdollisuuden rakentaa Puolustusvoimien ja Rajavartiolaitoksen tarpeet huomioiva sääntely. Uudessa lainsäädännössä tullaan huomioimaan niin kansalliset kuin monikansallisenkin yhteistyön tarpeet, kaikissa oloissa.

Osallistumisen ja avun mahdollistaja

Sotilaallinen liikkuvuus on Euroopalle ja transatlanttisesti merkittävämpi asia kuin mitä me Suomessa usein osaamme hahmottaa. Se on todellinen ja konkreettinen puolustusyhteistyön kärki, joka toistuu lukuisissa EU:n ja Naton piirissä annetuissa lausumissa sekä kirjauksissa. Sujuva sotilaallinen liikkuvuus on Euroopan turvallisuutta lisäävä tekijä, osaltaan jopa pelotekynnykseen vaikuttava deterrenssi.

Sotilaallinen liikkuvuus on myös Suomelle tärkeää. Sitä ei mitata rahassa eikä euromääräisissä saannoissa. Tärkeää on mahdollistaa joukkojen ja materiaalin sujuva liike kaikissa oloissa, jotta me voimme tarvittaessa saada ja tarjota apua sekä osallistua harjoituksiin ja kriisinhallintaan.

Lehden etusivulle