Yhteiskunnan resilienssi – perusta myös puolustukselle

Puolustautuminen hybridivaikuttamista vastaan edellyttää kohteeksi joutuneelta maalta kriisinsietokykyä eli resilienssiä. Se vaatii myös kykyä tunnistaa käynnissä oleva vaikuttaminen ja poliittista päätöksentekoa puolustustoimien aloittamiseksi ilman selvää kuvaa konfliktista, puhumattakaan varsinaisesta sodan julistuksesta. Tässä artikkelissa tarkastellaan Naton ja EU:n resilienssin vahvistamista. Artikkelissa esitetyt näkemykset ovat kirjoittajien omia eivätkä välttämättä heijasta Huoltovarmuuskeskuksen virallisia linjauksia.

Ukrainan kriisin puhjettua helmikuussa 2014 länsimaiden ja Venäjän välinen vastakkainasettelu palasi Naton suunnittelun keskiöön. Jo vuoden 2008 Georgian kriisin yhteydessä asetelma oli nähtävissä, jolloin Venäjä hyödynsi uusia epäsuoran sodankäynnin menetelmiä Abkhasian ja Etelä-Ossetian valtaamiseksi. Krimin valtaaminen ja Itä-Ukrainan epävakauttaminen olivat selkeä signaali sotilaallisen konfliktin vaaran palautumisesta Eurooppaan.

Uutena uhkakuvana sotilaallisen toiminnan rinnalle oli noussut esiin myös epäsuora vaikuttaminen yhteiskuntien talouksiin ja poliittisiin järjestelmiin. Hybridivaikuttamiseksi nimetyt menetelmät kohdistuivat yhteiskunnan elintärkeisiin toimintoihin ja infrastruktuuriin, poliittiseen päätöksentekokykyyn sekä kansalaisten mielialaan, eikä välttämättä lainkaan sotilaallisiin kohteisiin.
Lisäksi yhteiskunnan täytyy pystyä suojaamaan niitä kriittisiä toimintoja, joiden varassa talous ja yhteiskunta pyörii. Nämä voivat olla jopa kokonaan yksityisen sektorin tai ulkomaisten toimijoiden omistuksessa ja ohjauksessa, ja siten kansallisen toimivallan ulkopuolella. Tämä ei onnistu ilman kokonaisvaltaista varautumissuunnittelua, jota hyvin harva maa on tehnyt kylmän sodan loppumisen jälkeen.

Siviilivalmiuden kautta resilienssin vahvistamiseen

Kylmän sodan loppumisen jälkeen tapahtunut taloudellinen kehitys on mm. tuonut mukanaan keskeisten yhteiskuntatoimintojen ja -palvelujen ulkoistamisen kaupallisille toimijoille. Myös asevoimat ovat ulkoistaneet useita tukitoimintojaan yksityiselle sektorilla. Tämän johdosta yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja ja palveluja tuottavia laitoksia ja verkostoja ei ole suunniteltu yksinomaan kriisejä varten eivätkä ne omaa riittävää kriisinsietokykyä. Valtiot eivät myöskään enää omista näitä infrastruktuureja, vaan ne ovat yksityisen sektorin omistuksessa.

Naton arvioiden mukaan sotilaallisten joukkojen siirrot maitse, meritse ja ilmoitse tukeutuvat 90 % siviilisektoriin, eli kaupallisiin ja/tai julkisen sektorin toimijoihin. Teleliikenneyhteydet, satelliittiyhteydet mukaan lukien, tukeutuvat 70 % osuudella siviilisektoriin. Vesi- ja ruokahuollossa tukeutumisaste on 85 %. Isäntämaatuesta 85 % järjestetään siviilisektorin toimesta.
Jolleivät nämä asiat ole yhteiskunnassa kunnossa kriisien aikana, laajojen sotilaallisten operaatioiden toteutuminen saattaa vaarantua. Yhteiskunnilla tulee täten olla resilienssiä, jotta sotilaallisia operaatioita merkittävin voimavaroin voidaan tukea vaarantamatta muun yhteiskunnan toimintaa.
Natossa resilienssin vahvistaminen perustuu vuonna 1949 allekirjoitettuun Naton perussopimuksen kolmanteen artiklaan, missä jäsenmaat on velvoitettu ylläpitämään sekä kansallinen että yhteinen kyky torjua ja kestää aseellinen hyökkäys, nykyisin kattaen myös hybridiuhat.

Article 3
In order more effectively to achieve the objectives of this Treaty, the Parties, separately and jointly, by means of continuous and effective self-help and mutual aid, will maintain and develop their individual and collective capacity to resist armed attack.

Naton siviilivalmiuden kolme päätehtävää ovat valtionhallinnon jatkuvuuden turvaaminen, yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen ja palveluiden turvaaminen sekä siviilisektorin tuen takaaminen asevoimille.

Naton resilienssin seitsemän perusvaatimusta

Jo ennen vuoden 2016 Varsovan huippukokousta kävi ilmi, että Naton jäsenmaiden siviilivalmiusjärjestelyissä oli parantamisen varaa. Koska nämä järjestelyt ovat edellytys puolustuksen tukemiseen, jäsenmaiden siviilivalmiuden tason kohottamisesta tuli keskeinen tehtävä Natossa. Varsovan huippukokouksessa vuonna 2016 Naton jäsenmaiden valtiopäämiehet tekivät erillisen resilienssisitoumuksen (Resilience Pledge), jossa he lupasivat nostaa siviilivalmiutensa tasoa.
Natossa on yhteisesti hyväksytty resilienssin seitsemän perusvaatimusta, jotka on tunnistettu kriittisiksi puolustusliiton toimintakyvyn kannalta.

Nämä seitsemän perusvaatimusta ovat:
1) Valtionhallinnon ja kriittisten yhteiskuntapalveluiden jatkuvuuden varmistaminen
2) Energiahuollon turvaaminen
3) Kyky hallita kontrolloimattomia väestöliikkeitä
4) Elintarvike- ja vesihuollon turvaaminen
5) Kyky käsitellä suuria määriä siviiliuhreja
6) Tietoliikennejärjestelmien turvaaminen
7) Kuljetusjärjestelmien turvaaminen
Näihin perusvaatimuksiin on laadittu tavoitteet ja arviointikriteeristö, minkä avulla jäsenmaat arvioivat omaa siviilivalmiutensa tilaa.

Siviilivalmius osaksi Naton puolustussuunnitteluprosessia

Osana Naton päämajan vuonna 2019 toteutetussa rakenneuudistusta, siviilivalmius siirrettiin puolustussuunnittelun pääosastolle. Tämä muutos heijastaa Natossa syntynyttä käsitystä, että oman alueen puolustukseen keskittyvää sotilaallista suunnittelua ei voida tehdä uskottavasti ilman, että kaupallisten ja julkisen sektorin toimijoiden tuottamien ja hallitsemien palvelujen ja voimavarojen käytettävyys otetaan huomioon jo suunnitteluvaiheessa.

Vaikka nämä toiminnot ovatkin useissa maissa osa kansallista turvallisuuskäsitettä, niiden käytettävyyttä ei voi pitää itsestäänselvyytenä ilman huolellista ennakkosuunnittelua, -varautumista ja -järjestelyjä. Siviilivalmius sekä vahvistaa yhteiskuntien resilienssiä että toimii sotilaallisen puolustuksen mahdollistajana ja muodostaa tänä päivänä Naton pelote- ja puolustusdoktriinin (Deterrence and Defence) uusimman elementin.

NATO 2021 summit ja NATO2030 -ohjelma

”If NATO cannot guarantee at least a minimum standard of resilience among Allies, it cannot guarantee the defence of Allies.”

totesi Naton pääsihteeri huippukokouksessa 2021.

Tänä kesänä Brysselissä pidetyssä Naton huippukokouksessa resilienssi nousi uudelleen yhdeksi pääteemaksi, jossa vuoden 2016 resilienssisitoumus päivitettiin peilaten tämän päivän turvallisuustilannetta. Vaikka resilienssin vahvistaminen on jokaisen yksittäisen jäsenmaan kansallisella vastuulla, siihen on nyt olemassa vahva kollektiivinen sitoumus. Pääsihteerin johdolla toteutettiin vuosina 2020–21 NATO2030 -ohjelma, jonka tarkoituksena oli uudistaa Natoa kohtaamaan tulevaisuuden haasteet.Ohjelman puitteissa sovittiin kesäkuun 2021 huippukokouksessa, että Nato omaksuu integroidumman ja paremmin koordinoidun kokonaisvaltaisen lähestymistavan vähentääkseen yhteiskuntien haavoittuvuuksia ja samalla varmistetaan, että asevoimat voivat toimia tehokkaasti rauhassa, kriisissä ja konflikteissa.

Nato kehittää ensi kesän Madridin huippukokoukseen mennessä ohjelman jäsenmaiden kansallisten resilienssitavoitteiden asettamisesta, arvioinnista ja seurannasta. Näin voidaan yhä paremmin ohjata kehitettyjä tavoitteita ja toteutussuunnitelmia. Samalla Naton resilienssistä tulee paremmin arvioitavaa ja tulosten mittaaminen mahdollistuu, mikä puolestaan antaa paremmat mahdollisuudet resilienssin kehittämiseen. Kukin liittolainen tulee päättämään itse, miten kansalliset tavoitteet ja täytäntöönpanosuunnitelmat asetetaan ja täytetään, jotta ne ovat yhteensopivia kansallisten toimivaltuuksien, rakenteiden, prosessien ja velvollisuuksien, ja tarvittaessa myös EU:n asettamien vaatimusten kanssa. EU:ssa toteutettava resilienssitavoitteiden kehittäminen samaan aikaan huomioidaan erittäin vahvasti Naton toiminnassa.

Päivitetyn resilienssisitoumuksen mukaisesti Nato lisää ponnisteluja tärkeiden kriittisen materiaalin ja palvelujen toimitusketjujen turvaamiseksi ja monipuolistamiseksi sekä kriittisen infrastruktuurin ja keskeisten toimialojen resilienssin varmistamiseksi. Kriittinen infrastruktuuri pyritään suojaamaan myös haitalliselta ulkomaalaisten omistusten taloudelliselta toiminnalta. Nato jatkaa aktiivista työtä uusien teknologioiden vaikutusten huomioimisessa sekä seuraavan sukupolven viestintäjärjestelmien turvaamiseksi. Yksi keskeinen asia päivitetyssä resilienssisitoumuksessa on vastata energiavarmuuden haasteisiin ja käsitellä ilmastonmuutoksen haasteita. Nato on myös jatkossa sitoutunut resilienssin vahvistamisessa työskentelemään julkisen ja yksityisen sekä kaupallisen sektorin kanssa.

Myös EU kehittää resilienssiä

Euroopan Unioni julkaisi joulukuussa 2020 ehdotuksen direktiivistä (Critical Entities Resilience, CER), jolla parannetaan EU:ssa kriittisten toimijoiden kriisinsietokykyä. Tällä ehdotuksella kehotetaan jäsenvaltioita varmistamaan, että kriittisillä toimijoilla on resilienssiä ja kykyä palautua häiriötilanteista.

Ehdotus kattaa alustavasti kymmenen sektoria:

1. Energia
2. Liikenne
3. Pankit
4. Finanssimarkkinat
5. Terveys
6. Vesihuolto
7. Jätevesihuolto
8. Digitaalinen infrastruktuuri
9. Julkishallinto
10. Avaruus

Yhtäläisyydet Naton seitsemään perusvaatimukset ovat ilmeiset, mutta samalla löytyy useita eroavaisuuksia. Näiden kahden resilienssikonseptin vertailu ansaitsisi kokonaan oman analyysinsä. Tässä vaiheessa riittänee toteamus, että konseptien taustalla oleva tarve ja logiikka ovat pitkälti samat ja suurin eroavaisuus liittyy siihen, missä kontekstissa konseptit on tarkoitus soveltaa.

Direktiiviehdotuksen tarkoituksena on joka tapauksessa parantaa EU:n kannalta välttämättömien palvelujen häiriönsietokykyä sekä ylläpitää yhteiskunnan elintärkeitä ja taloudellisia toimintoja määrittäen tietyt kriittiset sektorit ja palveluntuottajat, jotka tarjoavat tällaisia palveluja. Taustalla on tarve varmistaa sisämarkkinoiden yhdenmukainen toimintavarmuus EU:n koko alueella myös häiriötilanteissa.
Valmistelussa olevan direktiivin mukaan EU:n jäsenvaltiot ovat velvollisia laatimaan strategian kriittisten toimijoiden kriisinsietokyvyn varmistamiseksi, tekemään kansallisen riskiarvioinnin ja tunnistamaan tämän perusteella kriittiset yhteisöt. Kriittisten toimijoiden on suoritettava myös oma riskinarviointinsa, toteutettava asianmukaiset tekniset ja organisatoriset toimenpiteet sietokyvyn parantamiseksi ja raportoitava häiriötilanteista kansallisille viranomaisille.

EU:n CER direktiivin odotetaan tulevan voimaan vuoden 2022 aikana ja se tulee vaikuttamaan merkittävästi kansallisiin viranomaisjärjestelyihin sekä huoltovarmuusjärjestelmään.

Johtopäätöksiä Suomelle

Lähivuosien aikana yhteiskuntien resilienssiä tullaan vahvistamaan niin Euroopan Unionin kuin Natokin toimenpitein. Näillä toimilla varmistetaan valtionhallinnon jatkuvuuden turvaaminen ja yhteiskuntien elintärkeiden toimintojen ja palveluiden turvaaminen. Kuten artikkelista käy ilmi, nämä ovat elintärkeitä myös nykyajan sotilaalliselle puolustukselle.

Suomen lähtökohdat resilienssin kehittämiseen ovat kokonaisturvallisuusmallin ja vahvan huoltovarmuusjärjestelmän omaavana maana hyvät. EU:n jäsenmaana Suomelle on luonnollista olla aktiivisesti tukemassa Unionin resilienssityön kehittymistä. Naton puitteissa tehtävä resilienssityö puolestaan liittyy läheisesti puolustukseen, mistä Suomen on läheisenä kumppanimaana syytä olla tarkasti tietoinen ja ottamassa vaikutteita omaan puolustusjärjestelmäänsä. Suomelle on myös luonnollista pyrkiä edistämään EU:n ja Naton yhteistyötä päällekkäisyyksien ja ristiriitaisuuksien välttämiseksi.

Yllä kuvattujen, resilienssin vahvistamiseen pyrkivien prosessien sovittaminen Suomen nykyisiin järjestelyihin tulee kuitenkin vaatimaan päivityksiä viranomaisten vastuu- ja tehtäväjakoon. Kokonaisturvallisuusmalli tarjoaa erinomaisen pohjaratkaisun ja lähtökohdan, ja sen kehittäminen muuttuvien haasteiden valossa vahvistaisi entisestään Suomen resilienssiä häiriöitä ja hybridivaikuttamista vastaan.

Lähteet kirjoittajilla ja toimituksella.

Lehden etusivulle